【专家视角】破解矿山生态修复难题的多重路径研究

破解矿山生态修复难题的多重路径研究

湖北省矿产资源种类多、分布广，已发现矿产资源150种，磷、盐等56种矿产储量排名全国前十位，化工、建材及部分冶金辅助原料矿产丰富。矿产资源为全省经济社会发展奠定了重要物质基础，也为支撑区域经济发展和产业布局作出了积极贡献。与此同时，长期高烈度、高强度的矿产资源开发，也带来了严重的生态问题，成为制约我省经济社会长远发展的不利因素。矿山修复，道阻且长。调研组以大兴调查研究主题教育为契机，深入多处矿山腹地，开展破解矿山生态修复难题的多重路径研究。形成有关调研情况如下：

一、基本情况

湖北省采矿史悠久，以千年计，但修复史最早仅能追溯到上世纪80年代黄石国家矿山公园的“天坑”复绿，十八大以后开始高位推进矿山生态修复工作。进入新时代，湖北坚定践行习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，着力推动全省矿山生态修复，实现了新作为，取得了新成效。

图1：武汉灵山矿山修复

（一）修复规划的总体架构基本搭建

2020年，国家印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》（以下简称《双重规划》），2021年，矿山生态修复被写入《长江保护法》。2022年，《长江重点生态功能区生态保护和修复重大工程建设规划》等配套专项规划陆续出台，湖北省国土空间生态修复规划次第发布。至此，以《长江保护法》为遵循，以《双重规划》及其配套专项规划为核心的“国家规划+重点区域、流域专项规划+省级修复规划+专项行动计划+地方规划”国土空间生态修复规划体系初步建立。明确了矿山生态修复的远景目标、总体任务、重要举措以及约束性指标。

（二）修复项目的制度体系逐步建立

近年来，湖北扎实践行山水林田湖草是生命共同体的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在实践中探索总结，努力形成制度性成果，推进生态保护和修复制度的健全和完善。先后发布了《重点生态保护修复治理项目储备库管理暂行办法》、《重点生态保护修复治理资金管理实施办法》、《湖北省生态修复专家库管理办法》、《湖北省生态修复项目申报指南》等一系列打基础、谋长远的管理制度。在全国率先出台《历史遗留废弃露天矿山自然恢复技术规范（试行）》，填补了该领域的国内空白。研究制定《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的若干措施》，被国务院政务信息转载，受到自然资源部肯定。

（三）修复工程的治理成效初步显现

十八大以来，湖北省先后成功申报长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程试点、长江荆江段及洪湖流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程和“南水北调”水源涵养区秦巴山东段汉江流域历史遗留废弃矿山生态修复示范工程项目等三大国家级生态修复工程，争取中央资金43亿，位居全国前列。

2021年已验收的长江干支流10KM范围内废弃露天矿山生态修复工程，治理沿江327个废弃露天矿山，治理面积3.4万亩。武汉龙灵山矿区、武穴观山寨矿区、黄石黄荆山矿区、江夏灵山矿区，过去千疮百孔的山体焕发新生，变成公园、良田、山林、景区等，生态环境实现明显好转，也为经济社会发展腾拓空间。截至目前，全省累计开展矿山生态修复治理面积约17万亩。

2022年已完工的长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程试点，修复长江岸线99.58公里，生态复绿面积3615.70公顷，其经验在全国山水工程推进会上得到推广，其案例在世界生物多样性大会展示，其工程入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目。

2023年正在实施的长江荆江段及洪湖流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，重点聚焦粮食主产区生态功能提升和河湖湿地保护修复，“南水北调”水源涵养区秦巴山东段汉江流域历史遗留废弃矿山生态修复示范工程项目，主要攻坚重要生态功能区、核心水源区生态系统整体保护修复，上述两项国家示范工程的实施，将为生态功能区、粮食主产区生态保护修复做出湖北示范，提供湖北经验。

二、主要困难

湖北省矿山生态修复虽然取得了显著成效，但通过调研发现，仍存在存量过大、资金缺乏、路径不足、法治缺失等现实困难和问题。

图2：襄阳岘山矿山修复孟浩然浮雕

（一）矿山存量大，修复任务重

根据遥感影像监测，全省现存采矿损毁土地面积9044公顷。结合矿山图斑库数据，全省待修复历史遗留矿山图斑面积6208公顷，其中建筑石材矿4122公顷，金属矿山205公顷，煤矿168公顷，其他矿山1533公顷。同时，随着生态文明建设的深入推进，因政策性关闭的矿山逐年增加。例如：“十三五”期间，全省关闭297处煤矿。2022年，关闭饰面石材矿山153家。这些政策性关闭的矿山，将进一步加重生态修复的数量和任务。

（二）资金来源单一，财政保障有限

矿山生态修复治理是一项复杂的系统工程，矿种、开采方式、地理位置、损毁程度等等，决定了矿山生态修复需要巨量资金持续投入，并且多数矿山修复属于公益性投资，无法带来直接价值收益，单纯依靠财政资金支持。“十四五”期间，全省历史遗留矿山修复总任务3200公顷，经测算，需要资金约20亿元。2020-2022年，近三年省级财政支持矿山修复资金分别为3550万、3550万和6000万，在目前经济下行、地方财政收入下降的大背景下，矿山生态修复面临资金少、缺口多的现实困难。

（三）修复技术欠缺，路径转化不足

早期矿产开采普遍是粗放型开采，片面追求产量和效益，忽视生态破坏和环境污染问题，留下了地质灾害隐患、土地损毁、水土流失和地表植被地貌景观破坏严重等诸多生态遗留问题。鄂东南金属矿区矿洞修复以及尾矿库治理难度大；建筑石材矿产前期开采技术落后，简单爆破“一面墙”式开采，形成了立面在70-90度高陡边坡，给生态修复造成极大障碍；鄂西地区的煤矿井工开采矿山造成的地面塌陷、矿洞治理、地下水溢出等属于世界级修复难题。同时，还存在治理形式单一，治理成果转化不足，矿山保护修复与资源循环利用路径不多等问题，是实现矿山修复高质量的主要困难。

（四）法律法规尚不健全，触碰底线存在风险

目前，国家和省级层面尚未制定生态修复方面的法律法规，相关业务仅限于政策性文件层级，工作开展缺乏权威性、约束性。矿山生态修复涉及各级人民政府和发展改革、生态环境、农业、水利、林业、应急、财政等多部门，以及企业矿业权人等，缺少相应层级的组织协调机制。矿山因其地理位置、本体价值等特殊性因素，导致修复中存在矿业权人不履行修复义务，项目实施违背自然规律，剩余土石料处置不规范，生态功能区大肆开发搞建设等阻碍和风险。

三、相关建议

当前矿山生态修复仍处于压力叠加、负重前行的关键时期，必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进，需要优化“算法”，做好修复“答卷”。

图3：襄阳岘山矿山修复伏曦浮雕

（一）做减法，分解任务去存量

认真研究全省历史遗留矿山图斑库的矿山种类、图斑结构、开采方式、区域分布等基础信息，重点聚焦露天开采矿山，科学制定《湖北省历史遗留废弃矿山生态修复三年行动方案》。将任务分解至省、市、县三级，做到任务与区域对应、任务与年度对应，任务与图斑对应，实行自然恢复消除一部分，工程辅助修复一部分，转型利用转化一部分，做到任务明确、分类施策、有的放矢、逐步销号。

（二）做加法，拓宽资金多元渠道

一是向上争取中央资金。总结“南水北调”汉江流域矿山生态修复示范工程申报的成功经验，在大别山片区、幕阜山片区科学谋划一、两个国家级矿山生态修复示范工程项目，争取更大的支持。二是向内增加省级资金。积极谋划省级矿山生态修复示范工程项目，逐年增加省级补助资金项目，力争每年省级财政资金达到3亿元。三是向外引导市场化投入。构建“谁修复、谁受益”机制，从规划管控、产权激励、资源利用等多方面释放政策红利，破除政策障碍，部署项目试点，努力调动社会投资主体参与矿山生态修复。

（三）做乘法，探索多重路径模式

转变传统矿山生态生态修复思维方式，重点把握治理效果与高效利用的问题，重点聚焦转型利用类矿山，在消除地质灾害隐患的基础上，将矿山生态修复与人文、产业、科普等有机融合，探索“多元模式×多重路径”，实现矿山生态修复指数级提质升级。围绕乡村振兴，研究农业种植、产品加工、乡村旅游的发展路径，实施产业开发模式。围绕文旅融合，研究矿山风貌、自然景观、乡村文化的融合路径，实施文旅开发模式。围绕地质特性，研究矿物标本、矿石观赏、地质公园的科普路径，实施地质科普基地模式等等。

（四）做除法，保障矿山修复健康发展

遏制矿业权人“重开采、轻修复”的消极意识，消除“以修复之名行开发之实”的不良风险，压实地方各级人民政府的主体责任，法治利剑不可或缺。适时向省人大提出《湖北省矿山生态修复条例》立法建议，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的管理逻辑，将矿业权人的责任义务、政府部门的监管职责、矿山修复的过程管理、违反法律的责任追究等做出明确规定，苛除矿山生态修复的阻碍和风险。将历史遗留矿山生态修复情况纳入地方党政干部自然资源资产离任审计、自然资源节约集约示范县创建等考核指标体系，进一步织密矿山生态修复“法治网”。

作者：李光 王建军 万亮  作者单位：湖北省自然资源厅